Research & Programme Development at the Decy C. Hasan’s Legal Training Centre, Bekasi
Pemeriksaan KPK terhadap mantan Gubernur Bank Indonesia, Boediono, dalam dugaan tindak pidana korupsi sehubungan dengan pemberian Fasilitas Pinjaman Jangka Pendek (FPJP) kepada Bank Century beberapa tahun lalu, tak pelak, telah mencuatkan kembali “Kasus Bank Century” sebagai isu politik. Betapa tidak? Boediono saat ini menjabat sebagai Wakil Presiden RI. Barangkali,ini pertama kali seorang wakil presiden di negeri ini diperiksa dalam dugaan tindak pidana korupsi, walau dalam kedudukan sebagai saksi! Walau pemeriksaan itu kita harapkan berlangsung dalam konteks asas praduga tak bersalah, tetap terasa ada kebutuhan untuk menempatkan duduk permasalahan dalam kerangka yang sesungguhnya. Dan tulisan ini adalah suatu upaya kecil ke arah sana!
Barangkali khalayak ramai tidak begitu menyadari betapa penyidikan terhadap “Kasus Bank Century”sesungguhnya telah mengalami pergeseran yang cukup signifikan. Pada awalnya, hal yang utama dipersoalkan oleh sementara kalangan dalam “Kasus Bank Century”adalah Penyertaan Modal Sementara (PMS) oleh Lembaga Penjamin Simpanan (LPS). Sebagaimana telah saya kemukakan dalam berbagai kesempatan sejak awal pembentukan Pansus Bank Century oleh DPR RI pada awal tahun 2010, PMS yang diberikan oleh LPS kepada Bank Century berasal kekayaan negara yang telah dipisahkan dari APBN dan iuran yang dibayarkan oleh bank-bank yang ikut-serta dalam skema penjaminan yang disediakan oleh LPS.
Menurut UU Keuangan Negara jo UU Perbendaharaan Negara, pengelolaan kekayaan negara yang telah dipisahkan beserta pertanggungjawabannya berada di luar ranah kedua undang-undang tersebut. Adapun iuran yang dibayarkan oleh bank-bank peserta penjaminan kepada LPS sepenuhnya tunduk pada hubungan keperdataan. Hal itu mengingat kedudukan hukum masing-masing pihak (bank-bank peserta penjaminan dan LPS) adalah badan hukum privat. Oleh karena itu, seandainya pun terjadi pelanggaran hukum dalam pengelolaan dan/atau pengalokasian PMS, sama sekali tidak ada alasan yang sah untuk menghadapkannya ke forum peradilan tindak pidana korupsi, melainkan harus diselesaikan dalam forum peradilan perdata.
Kini, FPJP dijadikan menjadi obyek dugaan tindak pidana. Perlu kiranya dipilah secara tegas antara keputusan Bank Indonesia untuk memberikan FPJP dan implementasi kebijakan tersebut berupa penggunaan dana FPJP oleh bank penerima. Kalau yang pertama menyangkut regulasi dan supervisi perbankan oleh bank sentral; maka yang kedua termasuk ranah teknis perbankan. Perlu pula ditegaskan sejak awal betapa tulisan ini tidak hendak mengatakan tiadanya pelanggaran hukum menyangkut FPJP Bank Century. Kebijakan pemberian FPJP adalah hal yang berbeda dengan penggunaan dana FPJP itu sendiri. Kalau yang pertama sepenuhnya menjadi ranah Bank Indonesia, maka yang kedua menyangkut manajemen teknis dan kredibilitas pemilik bank penerima FPJP itu sendiri tentu saja tanpa menutup kemungkinan terjadinya kolusi dengan oknum(-oknum) tertentu di tubuh Bank Indonesia sendiri. Tulisan ini hanya membatasi diri pada ranah yang pertama, yaitu keputusan Bank Indonesia untuk memberikan FPJP kepada Bank Century.
Sebagaimana kita ketahui, hal yang dipersoalkan terutama oleh sejumlah anggota parlemen sehubungan dengan pemberian FPJP kepada Bank Century adalah perubahan Peraturan Bank Indonesia yang mengatur besarnya capital adequacy ratio (CAR) bank yang dapat mengajukan permohonan FPJP. Dewan Gubernur Bank Indonesia memang telah merubah Peraturan Bank Indonesia No.: 10/26/PBI/2008 dengan Peraturan Bank Indonesia No.: 10/30/PBI/2008. Kalau dalam Peraturan Bank Indonesia No.:10/26/PBI/2008, suatu bank dapat mengajukan permohonan FPJP apabila memilikiCAR minimum 8%. Sedangkan menurut Peraturan Bank Indonesia No.: 10/30/PBI/2008, suatu bank dapat mengajukan FPJP apabila bank yang bersangkutan memilik iminimum CAR positif.
Pertanyaan yang segera mengemuka adalah: apakah perubahan persyaratan CAR itu merupakan pelanggaran hukum?
Kepemilikan CAR minimum sebagaimana diatur dalam Peraturan
Bank Indonesia sesungguhnya pelaksanaan lebih lanjut dari The Rivised Framework on International Convergence of Capital Measurement and Capital Standard atau dikenal juga sebagai Basel II Accord, suatu produk hukum yang diterbitkan oleh Basel Committee on Banking Supervision (BCBS) atau disebut juga Basel Committee. Basel Committee dibentuk pada tahun 1974 oleh para perwakilan Gubernur Bank Sentral dan otoritas pengawas perbankan dari negara-negara yang bergabung dalam G-10 dengan mengambil sekretariat di The Bank for International Settlement (BIS) di Basel, Swiss. Krisis Bankhaus Herstatt di Jerman pada bulan Juni 1974 serta krisis yang diakibatkan lonjakan harga minyak seiring dengan pecahnya perang Arab-Israel pada tahun 1973/1974 telah mendesakkan kebutuhan akan adanya Basel Committee sebagai forum komunikasi di antara para pejabat senior bank sentral dan otoritas pengawas perbankan di lingkungan G-10. Pada tahun 2009, keanggotaan Basel Committee diperluas sehingga mencakup negara-negara yang bergabung dalam G-20, termasuk Indonesia ditambah dengan Hongkong dan Singapura. (lihat! Charles Goodhart, The Basel Committee on Banking Supervision: A History of the Early Years, 1974-1997. Cambridge, UK.: Cambridge University Press, 2011; lihat juga! Larisa Dragonir, European Prudential Banking Regulation and Supervision: The Legal Dimension. New York, NY.: Routledge, 2010).
Bagaimanakah kedudukan hukum Basel Committee on Banking Supervision? Bagaimana pula kekuatan mengikat “produk hukum” yang diterbitannya?
Daniel K. Tarullo, Guru Besar pada Georgetown University Law Center, menyatakan: “The committee has no legal existence or permanent staff, and the results of its activities do not have the force of international law.” (Daniel K. Tarullo, Banking on Basel: The Future of International Financial Regulation. Washington, DC.: Peterson Institute for International Economics, 2008, hal. 2). Hal yang kurang lebih sama dikemukakan oleh Larisa Dragonir, pakar hukum perbankan Uni Eropa: “The Basel Committee could be generally subsumed to the so-called category of ‘soft-organisations’, a class that emerge in response to the inadequacy of formal traditional international organisations to handle trans-boundary problems that require international cooperation. It is effectively applying ‘soft power’ and adopting ‘soft law’ instruments, concept not precisely defined in legal theory but conceived for overcoming the shortcomings of formal politics…. The Committee presents itself as not possessing any formal supranational supervisory authority and states that its conclusions are not and never were intended to have legal force.” (Larisa Dragonir, 2010, hal. 96-97. Cetak tebal ditambahkan oleh penulis).
Lebih jauh Dragonir menyatakan: “As to the legal value of its rules, we have already mentioned that the Basel Committee had made it clear that its conclusions are without legal force. Consequently, Basel standards may not amount to a treaty agreement and cannot be subject to the Vienna Convention of 1969 on the Law of Treaties. According to the Committee’s wording, its Basel II Accord ‘formulates bread supervisory standards and guidelines and recommends statements of best practice in the expectation that individual authorities will implement them through details own national systems’. The introduction to the 250-page Basel II Accord explisitly states that it was intended for national rule-making and approval processes. (Larisa Dragonir, 2010, hal. 98).
Apakah yang dimaksud dengan soft law? Linda Senden, pakar hukum internasional publik dari University of Tilburg, the Netherlands, mengartikan soft law sebagai: “Rules of conduct that laid down in instruments which have not been attributed legally binding force as such, but nevertheless may have certain (indirect) legal effects, and that are aimed at and may produce practical effects.” (Linda Senden, Soft Law in European Community Law. Portlad, OR.: Hart Publishing, 2004, hal. 112; Gerda Falker, et al.eds., Complying with Europe: EU Harmonisation and Soft Law in the Member States.Cambridge, UK.: Cambridge University Press, 2005. Tentang keberlakuan soft law dalam regulasi perbankan internasional, liat! Heidi Mandanis Schooner & Michael W. Taylor, Regulation Global Banking: Principles and Policies. London, UK.: Elsevier Inc,. 2010.).
Pertanyaan berikutnya yang menghadang kita adalah: apakah perubahan kepemilikan CAR minimum dapat digolongkan sebagai tindak pidana?
Peraturan Bank Indonesia No.: 10/26/PBI/2008 dan Peraturan Bank Indonesia No.: 10/30/PBI/2008 yang mengatur kepemilikan CAR minimum bank mendapatkan materi muatannya dari Basel II Accord, dan bukan dari UU Bank Indonesia maupun dari UU Perbankan. Mengingat kualifikasi yuridis Basel II Accord sebagai soft law yang tidak mempunyai kekuatan mengikat secara yuridis, melainkan hanya mempunyai kekuatan mengikat secara moral dan secara politik; maka adalah contradictio in terminis untuk mengaitkan keberlakuan Basel II Accord dengan suatu sanksi hukum, apalagi sanksi hukum pidana. Norma-norma yang terdapat dalam Basel II Accord memang telah diintegrasikan ke dalam tata hukum Indonesia dalam bentuk Peraturan BankIndonesia. Akan tetapi, mengingat hirarkinya berada di bawah undang-undang,maka suatu Peraturan Bank Indonesia tidak mungkin memuat ancaman sanksi hukum pidana (lihat, A. Hamid S. Attamimi, “Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara”, Disertasi Doktor,Universitas Indonesia, 1990).
Keberlakuan Basel II Accord di Indonesia beserta kekuatan mengikatnya secara yuridis dengan gamblang sekali dijelas dalam Implementasi Basel II di Indonesia suatu dokumen yang diterbitkan oleh Direktorat Penelitian dan Pengaturan Perbankan, Bank Indonesia, pada September 2006. Pada halaman 27 Dokumen tersebut secara eksplisit ditegaskan: “Semua negara tidak wajib menerapkan Basel II. Semua kebijakan yang dikeluarkan oleh BIS tidak memiliki kekuatan hukum yang mengikat suatu negara. Oleh karena itu penerapan Basel II merupakan keputusan dari masing-masing negara dengan mempertimbangan kesiapan kondisi perbankan dan masing-masing negara.”
Konstruksi yuridis yang demikian seharusnya menjadi patokan untuk memeriksa ada atau tidak adanya unsur melanggar hukum (wederrechtelijkheid) sepanjang menyangkut perubahan kepemilikan CAR minimum oleh bank dalam regim hukum perbankan Indonesia. Dalam kepustakaan hukum pidana terdapat 3 (tiga) macam pengertian sifat melanggar hukum (wederrechtelijkheid),yaitu: 1). bertentangan dengan hukum obyektif (in strijd met het objectief recht); 2). bertentangan dengan hak orang lain (in strijd met het recht van een ander); dan 3). tanpa hak yang ada pada diri sendiri (zonder eigen recht). (lihat! P.A.F. Lamintang, Dasar-Dasar Hukum Pidana Indonesia. Bandung: Sinar Baru, 1984, hal. 337). Dalam konteks ketiga pengertian itu adalah hal yang sangat musykil untuk merumuskan adanya unsur melanggar hukum (wederrechtelijkheid) dalam perubahan kepemilikan CAR minimum dalam“Kasus Bank Century”.
Oleh karena itu, apabila perubahan kepemilikan CAR minimum dalam “Kasus Bank Century” tetap dilanjutkan, secara teoritis, dapat diprediksiakan akan terbentur pada apa yang dalam kepustakaan hukum pidana disebut sebagai dasar-dasar yang meniadakan hukuman (strafuitsluitingsgronden). Dalam praktek peradilan perkara pidana, dasar-dasar yang meniadakan hukuman (strafuitsluitingsgronden) kelak menjadi alasan bagi hakim untuk memberikan putusan yang menyatakan membebaskan terdakwa dari segala tuntutan hukum (ontslag van allerechtsvervolging). (lihat, Lamintang,1984, hal. 370 & 372; lihat juga, Komariah E. Sapardjaja, Ajaran Sifat Melawan-Hukum Materil dalam Hukum Pidana Indonesia.Bandung: Alumni, 2002).
Yang menjadi soal adalah dari segi hukum acara pidana. KUHAP memungkinkan dilaksanakannya penangkapan dan/atau penahanan terhadap tersangka dan/atau terdakwa oleh penegak hukum sepanjang proses peradilan berlangsung. Apabila seseorang yang (pernah) menjabat wakil presiden dikenai penangkapan dan/atau penahanan namun kemudian oleh majelis hakim menyatakan yang bersangkutan dibebaskan dari segala tuntutan (ontslagvan alle rechtsvervolging), maka hal itu tidak saja akan mencederai nama baik yang bersangkutan tetapi juga sekaligus menjadi lembaran hitam dalam perjalanan sejarah negeri ini. Apabila hal yang demikian itu terjadi kelak,maka hal itu tidak saja menjadi bukti betapa para pejabat penegak hukum di negeri ini telah bertindak tidak profesional, melainkan sekaligus menjadi bukti yang terbantahkan betapa supremasi hukum telah ditundukkan oleh supremasi selera kuasa yang tak terkendali yang ditampilkan dalam berbagai sirkus politik yang sama sekali tidak mengandung kecerdasan,-
